Leren overheidsprogramma’s wel genoeg van elkaar? Onlangs woonde ik een inspirerende werksessie bij over Ruimte voor de rivier, het bejubelde programma waarin twee maatschappelijke doelen hand in hand gingen en waarin gelijkwaardig samenwerken de norm was. Gebiedsgerichte programma’s als het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) kunnen hier veel van leren.
Het ‘not-invented-here’ syndroom is een bekend probleem binnen de overheid. Of het nu komt door tijdsdruk, ingewikkelde processen met veel belangen, of gewoon een gebrek aan zicht op wat de buurman doet of deed: we vinden vaak opnieuw het wiel uit in plaats van te leren van de ervaringen en innovaties van anderen. Hierdoor missen we kansen.
Bij het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG), dat onder meer het stikstofprobleem moet oplossen, hebben ze dat goed begrepen. Een heuse Transitieschool Landelijk Gebied (TLG), moet ervoor zorgen dat het NPLG wél zijn voordeel kan doen met de ervaring uit andere gebiedsgerichte processen. Bij hun derde werksessie, op 13 februari, stond Ruimte voor de rivier centraal. Ik was erbij en leerde mee.
Drie lessen uit de bijeenkomst:
• Technische overheidsdoelen zijn gebaat bij gekoppelde doelen die veranderingen betekenisvol en tastbaar maken.
• Gelijkwaardig samenwerken tussen overheden onderling, en tussen overheden en inwoners, kan wel degelijk en levert veel op.
• Andermans voorbeeld is nooit 1-op-1 op jouw situatie te plakken, maar het voedt, scherpt en inspireert.
__
Dubbele doelstelling, dubbele kansen
In de winter van 1995 stond het water in onze rivieren zo hoog dat overstromingen dreigden. Honderdduizenden mensen werden geëvacueerd. Het liep met een sisser af, maar waterveiligheid stond vanaf dat moment hoog op de politieke agenda. Alleen dijken verhogen was niet de oplossing, besefte men. Dit leidde tot het programma Ruimte voor de rivier dat liep van 2006 tot 2019. Inmiddels staat het programma te boek als een succesverhaal. Het is binnen de planning en budget afgerond en er was sprake van goede samenwerking tussen Rijk, regio’s en inwoners.
Kenmerkend voor het programma was de dubbele doelstelling: waterveiligheid én ruimtelijke kwaliteit. Had men alleen voor het technische doel waterveiligheid gekozen, dan was dit een gemiste kans geweest. Waterveiligheid was weliswaar belangrijk, maar niet erg tastbaar voor mensen. Het was er immers vooral op gericht om iets (overstromingen) te voorkomen. Door het te koppelen aan ruimtelijke kwaliteit konden betrokken partijen positief, concreet en zichtbaar bijdragen aan het mooier achterlaten van de gebieden voor volgende generaties. De tweede doelstelling maakte de veranderingen betekenisvol en iets waar mensen voor wilden lopen. Het genereerde daarmee lokale betrokkenheid en draagvlak.
Een andere slimme vondst in het programma was het zogenoemde ‘omwisselbesluit’: het Rijk formuleerde plannen en doelen op hoofdlijnen, nodigde regio’s uit om lokaal met creatieve voorstellen en alternatieven te komen en hield de mogelijkheid open zijn eigen plannen om te wisselen voor een betere, lokale invulling. Deze formule zette iedere bestuurslaag in haar kracht – het Rijk coördinerend en richtinggevend, de regio’s creatief en ondernemend. Het leverde iconische projecten op, zoals het prijswinnende nieuwe stadseiland Veur-Lent in Nijmegen.
Rijk en regio’s werkten gelijkwaardig samen
Het omwisselbesluit was bovendien een schoolvoorbeeld van gelijkwaardigheid in de samenwerking tussen Rijk (betrokken ministeries en Rijkswaterstaat) en regio’s (provincies, waterschappen, gemeenten). Die gelijkwaardigheid was in het hele proces van Ruimte voor de rivier verankerd. Van begin af aan werden de regio’s betrokken, wat leidde tot één gedeelde ambitie. Rijk en regio’s verzorgden bovendien samen de dataverzameling en opereerden zo op basis van dezelfde feiten.
Betrokken bewindspersonen gaven het goede voorbeeld door vertrouwen te tonen en ruimte te geven. Het Rijk hielp de regionale bestuurders bij het bepalen en uitvoeren van de maatregelen door het delen van technische expertise en denkkracht, het toetsen van voortgang, opleiding van professionals en door algemene procesbewaking.
Dit klinkt allemaal mooi, maar dat wil niet zeggen dat het altijd gemakkelijk was. ‘Samenwerken is hard werken’ luidde niet voor niets de titel van een deelevaluatie van het programma. Zo’n intensieve en gelijkwaardige samenwerking ontstaat immers niet zomaar, het vraagt om een zorgvuldig proces en een gezamenlijke inspanning. Dat is niet erg, zolang bij alle partijen de wil bestaat om er samen uit te komen. Dit was bij Ruimte voor de rivier steeds het geval.
“Als het dan moet, dan moet het ook goed”
Ruimte voor de rivier vroeg om ingrijpende veranderingen in het gebied en zeker in het begin riep dat bij inwoners weerstand op. Ook met hen is in de meeste gevallen een zorgvuldig en open samenwerkingsproces doorlopen. Uitgangspunten: vertrouwen opbouwen, goed luisteren, maar ook helder zijn over wat er moet gebeuren. Vragen wat de ander nodig heeft en onder welke condities hij/zij mee wil doen. Dit heeft geleid tot goede, gedragen resultaten.
Een mooi voorbeeld zijn de eerdergenoemde maatregelen langs de Waal bij Lent (Nijmegen). Pim Nijssen was daar als omgevingsmanager verantwoordelijk voor de contacten met inwoners. Hij ontmoette aanvankelijk de nodige weerstand en scepsis (‘daar heb je weer zo’n adviseur’) maar wist gaandeweg een vertrouwensband op te bouwen. Hij werkte aan geloofwaardigheid en vertrouwen door afspraken na te komen, eerlijk te vertellen wat er moest gebeuren en zo nodig een specialist mee te nemen voor een toelichting.
Hoewel zowel gemeente als inwoners aanvankelijk hun bedenkingen hadden bij de Ruimte voor de rivier plannen, ontstond mede dankzij het hierboven beschreven proces de houding “als het dan moet, dan moet het ook goed”. In de intensieve samenwerking tussen gemeenten en inwoners kwam een flinke dosis creativiteit en zelfverzekerdheid los. Het resultaat: eigen plannen die sterk waren verbonden aan de gevoelde regionale identiteit. Den Haag bood hier de ruimte voor.
Leren van Ruimte voor de rivier?
Hoe toepasbaar zijn deze succeservaringen bij het Nationaal Programma Landelijk Gebied en bij andere gebiedsgerichte programma’s?
Ruimte voor de rivier en NPLG verschillen behoorlijk van elkaar. Ruimte voor de rivier was een in beginsel sectoraal programma – waterveiligheid – met de toevoeging van een tweede doelstelling: ruimtelijke kwaliteit. De opgave was technisch eenduidig en er was bestuurlijke overeenstemming over wat er moest gebeuren. NPLG is veel breder georiënteerd (niet alleen reductie stikstof, maar een nieuwe omgang met bodem, water, natuur) en vraagt om een echte transitie, een diepgaande verandering in zowel denken, organiseren als handelen. Het debat hierover is sterk gepolitiseerd en gepolariseerd. Overeenstemming over de uitgangspunten is er (nog) niet, laat staan over de oplossingen.
Door deze verschillen is de aanpak van Ruimte voor de rivier niet 1-op-1 te kopiëren naar NPLG. Wel biedt het een streefbeeld, een wenkend perspectief. Het laat vanuit de praktijk de meerwaarde zien van het verbinden van technische met meer generatieve doelstellingen, en van het gelijkwaardig samenwerken tussen overheden onderling, en tussen overheden en inwoners.
Met de recente uitslagen van de provinciale statenverkiezingen - en de ingewikkelde interbestuurlijke verhoudingen die daardoor in het verschiet liggen - kan het lijken alsof zo’n streefbeeld ver weg is. Maar we kunnen het ook omdraaien: het is noodzakelijker en urgenter dan ooit. Ruimte voor de rivier was een leerschool voor samenwerken, en nu zullen we wellicht nog harder moeten werken om te laten zien waar overheden en inwoners samen positief toe in staat zijn. Durven we het aan?
💡 Tip
André Schaminée schreef recent een inzichtelijk essay over het effectief werken aan transities, waaronder de transitie in het landelijk gebied.
📬 Inschrijven?
Wil je deze berichten direct in je mailbox ontvangen? Schrijf je dan via onderstaande knop in voor de CXO inspiratie-nieuwsbrief. De eerstvolgende brief komt volgende week uit en staat helemaal in het teken van interbestuurlijk samenwerken. Met als centrale vraag: wat zouden overheden kunnen leren van de octopus? 🐙🤔
Super nieuws: in de zomerperiode zullen Rik Braams en Maike Klip ieder een CXO nieuwsbrief schrijven. Braams en Klip gelden beiden als inspirerende overheidsvernieuwers van binnenuit. Als ambtenaar én onderzoeker bieden ze een prikkelende blik op de overheid, gegrond in hun ervaringen in de praktijk.
Benieuwd naar hun verhaal? Meld je aan voor de nieuwsbrief en/of houd je inbox in de gaten! 📬
Rik Braams is innovation officer bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Daarvan uit is hij gedetacheerd bij het Copernicus Institute of Sustainable Development. Zijn PhD-onderzoek, onder begeleiding van prof. Marko Hekkert, prof. Albert Meijer en dr. Joeri Wesseling gaat over hoe ministeries kunnen werken met transities.
Maike Klip (TU Delft) doet promotieonderzoek samen met publieke dienstverleners naar overheidsdiensten die goed zijn voor mensen. Dit doet ze open, op haar blog klipklaar.nl. Ze heeft als (service) design researcher gewerkt bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, het ministerie van Volksgezondheid en de Nationale ombudsman.
(Foto Maike Klip door Wouter le Duc)
Suzanne Potjer is er een poosje tussenuit in verband met de komst van haar tweede kindje. Even geen exploratie van inspirerende werkwijzen binnen de overheid, wél een deep dive in het wonder van nieuw leven. In september start ze weer op! Zoek je in de tussentijd contact? Mail naar suzanne@chiefexplorationofficer.nl, mogelijk kan een collega bij Agenda Stad van Ministerie BZK helpen.
Mijn vorige nieuwsbrief ging over de octopus als metafoor voor samenwerking tussen overheidslagen. Deze keer gaat het over de samenwerking met de ‘zwerm’ van spelers in de samenleving. Maakt de overheid hier voldoende gebruik van om maatschappelijke verandering in gang te zetten?
Een zwerm vogels in de lucht zien bewegen, vind ik altijd weer betoverend. Iedere keer als ik zo'n schouwspel bewonder, vraag ik me af hoe het die vogels lukt om zo effectief te navigeren in iets wat zo chaotisch lijkt. Deze vraag houdt ook wetenschappers bezig. Eén van hun verklaringen is dat iedere vogel voortdurend tot wel zeven van zijn buurvogels in de gaten houdt. Als er één van koers verandert, bewegen de anderen onmiddellijk mee. Zo verspreiden bewegingen zich razendsnel door de zwerm. Zo’n zwerm kan tot wel 750.000 vogels (!) bevatten. Zonder hiërarchische sturing verplaatsen ze zich en beschermen ze de groep tegen aanvallers. Een mooi voorbeeld van collectieve intelligentie.
Zwermsamenleving
Ook in onze samenleving zien we steeds vaker voorbeelden van collectieve intelligentie; van partijen die met hun initiatieven een beweging in gang zetten en een ‘zwerm’ meekrijgen. Mooie voorbeelden treffen we in de Duurzame 100 die dagblad Trouw jaarlijks samenstelt. In 2021 stond Holwerd aan Zee in de lijst. In dit burgerinitiatief willen dorpsbewoners en lokale ondernemers hun Friese krimpdorpje nieuw leven inblazen door het opnieuw te verbinden met de zee. Zij haalden met steun van vele partners tientallen miljoenen op voor het project en zijn bijna startklaar.
In de zwermsamenleving tonen niet alleen lokale partijen en burgers veranderkracht. Neem bouwbedrijf Ballast Nedam dat zichzelf twee jaar geleden strengere energie-, gezondheids- en circulariteitsnormen oplegde dan de overheid voorschreef. Het bedrijf stelde dat ‘de markt klaar is voor radicale verandering, geïnitieerd door de industrie zelf’. Vergelijkbare initiatieven komen vanuit de wetenschap, de kunst, het maatschappelijk middenveld en vanuit de overheid zelf. Net als in een vogelzwerm komt de beweging overal vandaan.
Vast in de polder?
De zwermsamenleving biedt kansen voor een overheid die werkt aan maatschappelijke verandering. Maar in plaats van behendig mee te bewegen met en in die maatschappelijke zwerm, houdt de overheid vaak liever vast aan het beproefde poldermodel. Bij polderen is het meer ‘alle eendjes op een rijtje krijgen’ (‘to get your ducks in a row’). Om een verandering te bewerkstelligen, haalt de overheid het maatschappelijk speelveld bij elkaar en zoekt met hen consensus over de te bewandelen route. Dit Nederlandse poldermodel is wereldberoemd, maar heeft nadelen in een tijd van transities en snelle veranderingen:
Hoe kan de overheid samenwerken als een zwerm?
De uitdagingen van vandaag en morgen vragen dus op z’n minst óók om een dynamischer samenwerkingsrepertoire, waarin niet rol of positie centraal staat, maar behendig inspelen op elkaars initiatieven. Hoe kan de overheid samenwerken als een zwerm? 🐦🐦🐦 Twee voorbeelden.
Warmtecoöperaties
Energie-initiatieven van burgers zijn in opkomst. Lokale energiecoöperaties dragen niet alleen bij aan de energietransitie, maar ook aan andere voor inwoners belangrijke doelen, zoals betaalbare energie en een sterke lokale gemeenschap. Ook in de warmtetransitie ('aardgasvrij’) zijn coöperaties actief. Zij hebben het extra lastig: nieuwe duurzame warmtevoorzieningen vragen om grote investeringen. Banken durven het nog niet aan om coöperaties te financieren, gemeenten zijn gewend om eerst te kijken naar bestaande samenwerkingen met commerciële energieleveranciers.
Het is dan ook mooi dat in het Rijksprogramma Aardgasvrije Wijken wél met coöperatieve warmte-initiatieven wordt geëxperimenteerd, zoals in de proeftuinen Wilhelmina Gasthuis in Amsterdam en Heeg in Súdwest-Fryslân. Via deze proeftuinen kan de coöperatieve manier van werken tot wasdom komen en daarmee anderen aansporen om mee te bewegen (zoals banken, gemeenten en weer nieuwe initiatieven van burgers).
Wandelende bomen
Een ander mooi voorbeeld is het kunstproject ‘Bosk’ (Fries voor ‘Bos’). Vorig jaar liet cultuurtriënnale Arcadia met meer dan duizend bomen door Leeuwarden ‘wandelen’ in mobiele plantenbakken. Deze interventie maakte grote indruk en haalde zelfs de Guardian. De medewerking van de gemeente Leeuwarden droeg bij aan het succes. Ze leenden Arcadia de bomen, die ze deels al in de planning hadden om te planten. Inwoners en bezoekers ervoeren in de praktijk hoe fijn en verkoelend groen in de stad was. Het leidde tot een grote betrokkenheid van vrijwilligers en tot veel verzoeken voor extra groen in de stad. Dit initiatief van buiten maakte zo meer beweging in de samenleving los dan een traditioneel participatieproces van een gemeente voor elkaar zou krijgen. Het laat ook zien hoe waardevol het voor overheden is om de verbeeldingskracht te benutten van creatieve partners zoals culturele organisaties, kunstenaars en ontwerpers.
Kracht van meebewegen
Kortom, wat kan de overheid leren van de zwerm? Ik denk vooral de kracht van meebewegen. Door in te spelen op initiatieven vanuit de samenleving kan de overheid óók haar eigen doelen bereiken. Dat vraagt wel om openheid, oog voor de omgeving en de bereidheid om dingen te doen die aanvankelijk niet op het eigen to-do-lijstje staan.
‘Intelligentie is niet iets dat zich alleen ín een organisme afspeelt, maar wat ontstaat uit de relaties die het met zijn omgeving aangaat,’ las ik laatst in een nieuwsbrief van NRC-journalist Wouter van Noort. Dat vat het mooi samen.
📬 Inschrijven?
Wil je deze berichten direct in je mailbox ontvangen? Schrijf je dan via onderstaande knop in voor de CXO inspiratie-nieuwsbrief.