De interactie tussen verschillende overheidslagen gaat niet altijd van een leien dakje. Overheden kunnen de onderlinge samenwerking verbeteren door meer gebruik te maken van elkaars sterke punten. Laten we een voorbeeld nemen aan de octopus!
In 1875 stonden medewerkers van het Brighton Aquarium voor een raadsel. Op onverklaarbare wijze verdwenen uit één van de aquaria steeds opnieuw een paar steenkruipers, een Aziatische vissoort. Het bleef lang een mysterie totdat de medewerkers achterhaalden dat er één bewoner was die zich ‘s nachts uit het eigen aquarium wurmde, zijn weg vond naar dat van de steenkruipers, er een paar opat en dan weer terugkeerde naar de eigen bak. Wie dat was? Juist, de octopus.
Octopussen zijn wonderlijke wezens. Ze zijn inventief en hebben een uitzonderlijk probleemoplossend vermogen. Ze zijn in staat tot allerlei slimme fratsen, van het veranderen van gedaante tot het gebruiken van instrumenten. Hoe dat kan? Onder andere door de bijzondere verdeling van hun intelligentie. Slechts een derde van de ‘hersenen’ van de octopus zit in de kop, twee derde bevindt zich in de zenuwuiteinden van de tentakels. De tentakels denken dus als het ware zelf na: zij proberen uit, terwijl de kop het geheel beziet. De octopus bezit daarmee zowel centrale als lokale intelligentie en het hele lichaam werkt samen om te profiteren van deze combinatie.
Moeizame verstandhouding
De octopus is een mooie metafoor voor het openbaar bestuur. Centrale en decentrale overheden kunnen net als de octopus direct profiteren van elkaars kwaliteiten en van de onderlinge samenwerking. In de praktijk gebeurt dat nog te weinig. In de media zien we dagelijks voorbeelden van de moeizame verstandhouding tussen overheden, van asielopvang tot stikstof.
Het beeld heerst dat het Rijk te bepalend is. Recent betoogde Marc Chavannes bijvoorbeeld in de Correspondent dat provincies steeds meer verworden tot ‘projectbureaus’ voor zaken waar Den Haag niet uitkomt. Ook van gemeenten wordt gezegd dat zij het vuile werk voor het Rijk mogen opknappen, zonder dat daar de bijbehorende middelen (euro’s) bijgeleverd worden. Hierdoor staat de lokale democratie onder druk, stelde NRC vorig jaar in een hoofdredactioneel commentaar.
Niet iedereen is het daarmee eens. Emeritus hoogleraar bestuurskunde Wim Derksen herinnerde de krant er in een reactie aan dat gemeenten al sinds de negentiende eeuw Rijksbeleid uitvoeren en dat enige druk van bovenaf soms noodzakelijk is. ‘Gemeenten zijn geen lagere overheid, ook geen mede-overheid, maar ze zijn onderdeel van de overheid,’ stelt Derksen. ‘Binnen die overheid heeft het Rijk het heel vaak en heel terecht voor het zeggen. En zijn gemeenten heel belangrijke schakels bij de uitvoering van het beleid.’
Van taakverdeling naar samenwerking
De verschillende overheidslagen in Nederland zijn inderdaad geen autonoom opererende eenheden. Ze staan in verbinding met elkaar en dat is maar goed ook, want iedere laag heeft eigen kwaliteiten en die vullen elkaar aan. Het Rijk overziet de grote lijnen, coördineert en maakt daarin overkoepelende besluiten. Gemeenten, provincies, waterschappen en uitvoeringsorganisaties staan dichter op de plaatselijke praktijk en kunnen effectief inspelen op concrete problemen en kansen.
De interactie tussen verschillende overheidslagen verloopt echter nog lang niet altijd constructief. In plaats van naar de complementaire samenwerking gaat binnen de overheid de aandacht vooral uit naar de taakverdeling. Minder concreet wordt uitgewerkt hoe overheden elkaar op een directe en dynamische manier kunnen helpen, ongeacht de formele taakverdeling. De octopus leert ons dat dáár juist de kracht zit.
__
Gelukkig zijn er ook allerlei mooie voorbeelden van overheden die wél direct en dynamisch samenwerken. Ik noem er 3️⃣
Voorbeeld 1: De rode knop
Van 2016 tot 2018 liep de City Deal Inclusieve Stad, een partnerschap waarin gemeenten en ministeries als een octopus samenwerkten aan innovatieve oplossingen in het sociaal domein. Gemeenten moeten vaak werken binnen de regels en richtlijnen van het Rijk, maar omgekeerd is de invloed van gemeenten op het rijksbeleid beperkt. Terwijl juist lokale overheden in hun dagelijkse praktijk zien wat wel en niet werkt en waar draagvlak voor is. Om van eenrichtingsverkeer tweerichtingsverkeer te maken, werd de ‘rode knop’ bedacht. Als gemeenten tegen lastige kwesties aanliepen die zij niet op gemeenteniveau konden oplossen – bijvoorbeeld een multi-probleemgezin dat ook vastloopt bij de Belastingdienst – mochten ze op een spreekwoordelijke rode knop drukken, waarna het rijk samen met de betreffende gemeente(s) zocht naar een passende oplossing.
Voorbeeld 2: Ruimte voor de rivier
Een tweede voorbeeld werkte ik vorige week uit in een artikel over ‘Ruimte voor de rivier’. In dit geslaagde overheidsprogramma werkten Rijk en regio’s nauw samen om de waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit van riviergebieden in Nederland te verbeteren. Een belangrijke succesfactor was het ingenieuze ‘omwisselbesluit’. Het Rijk formuleerde de plannen en doelen op hoofdlijnen en nodigde de regio uit met lokale alternatieven te komen. Het omwisselbesluit bood vervolgens de juridische mogelijkheid om stukjes van het overkoepelende plan ‘om te wisselen’ tegen een betere, lokale invulling. Dit zette de verschillende bestuurslagen op formele wijze in hun kracht.
Voorbeeld 3: Garage de Bedoeling
Wat betreft uitvoeringsorganisaties is een interessant voorbeeld ’Garage de Bedoeling’ van de Sociale Verzekeringsbank (SVB). In deze ‘garage’ fixen SVB-ambtenaren samen problemen. Soms vinden ze een passende oplossing op cliëntniveau; soms blijkt dat de regel ‘stuk’ is en gerepareerd moet worden. De garage heeft bijgedragen aan de verandering van interne regels en zelfs van wetten. Zo oefenen de ‘tentakels’ uit de uitvoeringspraktijk dus invloed uit op het 'hoofd’ van de SVB-organisatie en van de nationale overheid.
Van marge naar mainstream
Zoals uit de voorbeelden blijkt komt samenwerken als een octopus al voor, maar meestal nog in de marge. De voorbeelden die ik noem zijn vernieuwende uitzonderingen op de regel, die moeite en ondernemerszin vragen, maar lang niet altijd mainstream worden. Neem het omwisselbesluit: dat heeft zich bewezen in het Ruimte voor de Rivier-programma, maar is sindsdien zelden toegepast. Zonde!
Hoe zou het openbaar bestuur eruit zien als dit soort samenwerkingsvormen gangbaarder zouden zijn? Ik denk dat het de overheid (als één samenwerkend lichaam) inventiever en adaptiever kan maken - geen overbodige eigenschappen in een tijd die zich typeert door transities en snelle veranderingen. De makkelijke weg is het alleen niet. Samenwerken vergt ‘de moed om een deel van je autonomie op te geven’ hoorde ik laatst iemand zeggen.
Hoe denk jij daar over?
💡Tips
Voor wie nog vooral nieuwsgierig is naar het wonderlijke wezen van de octopus🐙, hier een paar aanraders om verder te lezen/bekijken:
📬 Inschrijven?
Wil je deze berichten direct in je mailbox ontvangen? Schrijf je dan via onderstaande knop in voor de CXO inspiratie-nieuwsbrief. In de volgende nieuwsbrief staat een tweede vorm van samenwerking in het publieke domein centraal: die tussen de overheid en de samenleving. De titel verklap ik alvast: ‘de zwerm’🐦🐦🐦.
In de vorige nieuwsbrief stond ik al even stil bij Bert en Elly, medewerkers van een Nijmeegse woningcorporatie, die dankzij hun goede band met de bewoners van de Kolping de ingrijpende renovatie van deze volkswijk in goede banen wisten te leiden. In deze nieuwsbrief gaan we in op de kracht van hun aanpak en wat we daarvan kunnen leren bij wijkgericht werken.
In de KRO-NCRV-documentaire De Kolping: een volkswijk in renovatie zien we hoe Bert van woningcorporatie Talis een stel op leeftijd helpt om hun geliefde koikarpers te verhuizen. De actie lijkt onbeduidend, maar laat wijkgericht werken pur sang zien. Het stel is compleet vergroeid met de koikarpers, en zonder hun vissen willen ze geen stap verzetten, niet in hun hoofd en ook niet richting hun nieuwe woning.
Maar daar is Bert. Die krijgt de bewoners wél mee. Hij heeft een tuinslang en een waterpomp geregeld, een grijze kliko om de vissen mee te verplaatsen. Hij heeft zelfs een eigen ‘wisselwoning’ voor de vissen georganiseerd: een tweedehands zwembad van Marktplaats. Collega Elly fronst haar wenkbrauwen: meedenken is mooi, maar dit gaat wel erg ver. Bert neemt het echter op voor Joop en Bets, ‘Ze komen niet verder en dan stagneert het.’ Het hoort misschien niet bij zijn taak, erkent hij, ‘maar daar trek ik toch mijn eigen plan in’.
In een volgend shot zien we bewoner Joop naast een leeg zwembad. Hè, wat is er gebeurd? De vissen blijken weer ‘terug naar huis’. Omdat hun vissen al gebruik maakten van de tuin van de wisselwoning, moesten Joop en Bets van de woningcorporatie een contract tekenen voor het gebruik van de wisselwoning. Daar voelden ze niets voor, want zelf woonden ze er immers nog niet.
Joop en Bets moeten verhuizen, maar niet zonder de koikarpers | De Kolping - YouTube
In de wereld van woningcorporaties is het koikarperfilmpje inmiddels alom bekend. Het heeft er eenzelfde status verworven als de legendarische reclamespot over de paarse krokodil: een moeder en dochter komen een vergeten opblaaskrokodil ophalen, maar hoewel die krokodil achter de receptionist staat, laat deze de moeder eerst allerlei formulieren invullen. Het motto van de adverterende verzekeraar: weinig rompslomp is wel zo prettig.
Ook het koikarperfilmpje stelt rechtlijnigheid en bureaucratie aan de kaak. Was het nou echt nodig om Joop en Bets een contract te laten tekenen terwijl op dat moment alleen hun vissen verhuisd werden? De corporatie had hier best af kunnen wijken van de eigen regels, mits ze er open en transparant over waren tegenover andere bewoners. Anders krijg je scheve ogen.
Het filmpje laat zien dat de flexibiliteit van een goedwillende (wijk)medewerker (Bert) alleen werkt, als ook de rest van het systeem (de woningcorporatie en andere partijen) daarop is ingesteld. In de vorige nieuwsbrief schreef ik al over het belang van het verbinden van wijkwerk met de rest van het systeem.
Het koikarperfilmpje laat nog iets anders zien: investeren in goede contacten in de buurt is essentieel om vertrouwen te winnen. In een volkswijk als de Kolping zijn bewoners erg afhankelijk van allerlei instanties en (misschien wel daardoor) ook heel wantrouwig. Mensen vertrouwen ze, instanties niet. Dat blijkt ook in de documentaire: bewoners klagen tegen Bert en Elly over de woningbouwcorporatie en lijken vergeten te zijn dat diezelfde Bert en Elly daar ook voor werken. De kracht van Bert en Elly is dat ze al lang rondlopen in de Kolping, de bewoners zonder vooroordelen tegemoet treden, hun taal spreken en eerlijk zijn.
In de documentaire lijken Bert en Elly soms zelf bijna een getrouwd stel. Zoals ook uit het vissenvoorbeeld bleek, is hun kracht dat ze elkaar aanvullen en scherp houden. Bert is grenzeloos betrokken in de buurt, Elly bewaakt de grenzen en zorgt voor de verbindingen tussen de wijk en de rest van ‘het systeem’. Want goede contacten met bewoners zijn mooi, maar het afstemmen van hun wensen en bezwaren met bijvoorbeeld de gemeente en de aannemer is minstens zo belangrijk.
Achter de schijnbaar spontane aanpak van Bert en Elly zitten doordachte strategieën. Voorafgaand aan het project pasten ze bijvoorbeeld hun eigen variant op de zoet-zuur-zout-bitter-methode toe. De eerste stap, het ‘zoet’, bestaat vooral uit ‘geven-geven-geven’. Een voorbeeld zijn de nieuwe schuttingen die de bewoners kregen. De volgende stap, ‘zuur’, bestaat uit oud zeer ophalen: waar lopen bewoners tegenaan, wat zit ze dwars? Na deze stap kan iedereen met een schone lei beginnen aan het ‘zout’, in dit geval het renovatieproject.
In een proces waarbij de kosten voor de baten uitgaan heeft iedereen profijt van zo’n aanpak. Door te investeren in de relaties wordt de hinder voor bewoners geminimaliseerd en de woningcorporatie hoeft hierdoor minder conflicten uit te vechten en krijgt minder procedures aan de broek. Bert en Elly kregen dan ook alle vrijheid van Talis. Zelfs over het verhuizen van de karpers kreeg Bert geen kritische vragen van zijn werkgever.
Wat leren we hiervan? Een systeem dat perfect staat afgesteld op alles wat een wijk en mensen nodig hebben, bestaat niet. Wat wél werkt zijn organisaties die zichzelf wijkgericht en flexibel organiseren en openstaan voor signalen uit de praktijk. En wat ook werkt zijn mensen die menselijke interactie vooropzetten, zoals Bert en Elly in hun omgang met de bewoners van de Kolping en, als ‘getrouwd stel’, ook met elkaar – respecterend dat er verschillen en spanningen zijn, maar ook altijd op zoek naar manieren om er gezamenlijk uit te komen. Zo voorkomen we dat de koikarper een paarse krokodil wordt.
De beelden in deze nieuwsbrief komen uit De Kolping: een volkswijk in renovatie. De hele serie is terug te zien op NPO Start.
Wil je deze berichten direct in je mailbox ontvangen? Schrijf je dan via onderstaande knop in voor de CXO inspiratie-nieuwsbrief.
Je kunt nog zoveel mooie wijkinitiatieven hebben en bevlogen wijkambtenaren in een wijk zetten; als de verbinding met de rest van de overheid en betrokken organisaties - kortom met ‘het systeem’ - ontbreekt, dan werkt het maar half.
De afgelopen Dag van de Stad, op 9 oktober in Arnhem, stond in het teken van wijken. Een actueel thema, want ‘de wijk’ als plek van overheidshandelen is (weer) helemaal in. Zelf nam ik als tafeldame deel aan een door mij geïnitieerde talkshow over wijkgericht werken. Daar vroeg ik me hardop af: wijkgericht werken klinkt intuïtief waardevol, maar wat vraagt het van de overheid en wat maakt het ook uitdagend?
Drie lessen bleven bij mij hangen:
Tijdens de talkshow vertelde wethouder Mark Lauriks over de Arnhemse wijkaanpak met de toepasselijke naam Van wijken weten. Een label met een dubbele betekenis: het is belangrijk om als gemeente je wijk te kennen, te weten hoe die in elkaar zit én als gemeente moet je kunnen ‘wijken’ (een stapje opzij doen) om bewoners de ruimte te geven voor eigen oplossingen. Dat was in de praktijk nogal pionieren, vertelde de wethouder, zowel voor de wijkbewoners als voor de gemeente – en het leidde soms tot dilemma’s. Lauriks noemde het jeugdbeleid als voorbeeld: ‘Dan heb je als gemeente geheel democratisch besloten tot een nieuw jeugdbeleid en dan willen mensen het net even anders oplossen in de eigen wijk. Is dat erg?’
Hiermee schetst hij het spanningsveld dat kan ontstaan tussen ‘bottom-up’ en ‘top-down’. Bottom-up is een belangrijke kracht van wijkgericht werken. Een aanpak door en voor bewoners uit de wijk zorgt niet alleen voor allerlei goede initiatieven maar ook voor draagvlak voor verandering. Tegelijkertijd valt niet te ontkennen dat wijkaanpak óók een interventie van boven is. Kwetsbare wijken vragen om structureel investeren op het gebied van kansen, leefbaarheid en veiligheid. Alle wijken in Nederland krijgen bovendien de komende jaren te maken met een ingrijpende ‘wederombouw’ op het gebied van bijvoorbeeld wonen, energie en mobiliteit (de term komt uit de nieuwe contourennotitie Nota Ruimte).
De wisselwerking tussen bottom-up en top-down is dus essentieel! Maar hoe zorgen we dat de twee elkaar daadwerkelijk helpen en – misschien wel vooral – dat de macht van top-down niet zo sterk is dat het de energie van bottom-up overheerst of belemmert? Zelfs met goede bedoelingen kan de overheid de plank flink misslaan. Want zoals Ghandi al zei: 'Whatever you do for me but without me, you do against me'.
Overheden werken steeds meer en beter in de wijk, maar slechts een deel van die overheid is echt wijkgericht. Voor veel ambtenaren, bestuurders en organisaties is de wijk letterlijk en figuurlijk ‘ver weg’. Goede wijkinitiatieven en bevlogen wijkambtenaren zijn leuk, maar het werkt maar half als andere gemeenteambtenaren of andere overheden met knellende regels en doorkruisende beleidsagenda’s wijkinitiatieven frustreren of onmogelijk maken. Wijkgericht werken gaat dus niet alleen om wat je in de wijk doet, maar ook om de verbinding met de rest van het systeem. Maar hebben we wel mechanismen ingebouwd die ‘het systeem’ gevoelig maken voor wat er in wijken (en mensenlevens) gebeurt?
De Haagse beleidsadviseur armoede & schulden en Trouw-columnist Emine Uğur benadrukte tijdens de talkshow bijvoorbeeld dat we in het systeem menselijk contact en ervaringskennis moeten inbrengen. 'En we moeten stoppen met mensen gelijk behandelen,’ stelde ze scherp. En nee, dit was geen oproep tot discriminatie – wél een oproep tot ruimte voor maatwerk en tot écht contact. ‘En niet alleen digitaal. Je kunt mensen pas echt helpen als je ze ziet.’ Wethouder Lauriks, van huis uit jurist, sloot zich aan bij haar oproep. ‘Gelijke gevallen moet je gelijk behandelen, maar ongelijke gevallen mag je ongelijk behandelen.’ Gemeenten moeten niet te bang zijn voor precedentwerking, stelde hij. Maatwerk is dus wel degelijk mogelijk, als je er maar eerlijk en open over bent.
Succesvol werken in de wijk draait dus om de menselijke maat en om persoonlijk contact. Tijdens de Dag van de Stad deden ook Bert van den Hurk en Elly Wolf hun verhaal. Als medewerkers van woningbouwcoöperatie Talis in Nijmegen waren ze al jarenlang betrokken bij de bewoners van achterstandswijk De Kolping. Die goede relaties betaalden zich uit toen de wijk een aantal jaren geleden op de schop moest. Zij wisten de bewoners mee te krijgen in de plannen en bleken niet te beroerd om zo nodig zelf de handen uit de mouwen te steken, zoals ook te zien was in de documentaireserie die Hester van Dijk maakte over de renovatie van deze wijk.
Bert verzon zelfs een ingenieuze oplossing voor het verhuizen van de koikarpers van een van de bewoners. Deze oplossing – en de bijbehorende scène in de Kolping documentaire – staan wat mij betreft zó symbool voor het werken in de wijk en de systeemdynamiek die daarbij komt kijken, dat ik er volgende week een aparte nieuwsbrief aan wijd. Stay tuned…
Rond de wijkaanpak wordt enorm veel bedacht/geschreven/ontwikkeld. Een paar tips vanuit verschillende invalshoeken:
Wil je deze berichten direct in je mailbox ontvangen? Schrijf je dan via onderstaande knop in voor de CXO inspiratie-nieuwsbrief.
Werken vanuit wijken (en gebieden), hoe kan de overheid dat doen?
Maandag 9 oktober spreek ik met Arhemse wethouder Mark Lauriks, Trouw columnist Emine Ugur, documentairemaker Hester van Dijk (van ‘de Kolping: een volkswijk in renovatie’) en wijkontwikkelaar Berry Kessels over werken in en vanuit de behoeften van de wijk en diens bewoners op de Dag van de Stad.
De wijkaanpak (of wijkgericht of gebiedsgericht werken, hoe je het wil noemen) is weer booming. Gemeenten investeren in hun wijken, landelijk worden 20 ‘focusgebieden’ gesteund, en intellectueel wordt er van alles over het onderwerp geschreven. Maar wat vraagt zo’n aanpak? Wat maakt of breekt een wijk? Wat hebben mensen, juist ook in kwetsbare wijken, nodig van de overheid en wat zeker niet?
Op het congres geven mensen als Carlos Moreno (’15 minute city’), Danielle Braun dr. (corporate antropoloog) en Maarten A. Hajer (‘neighborhoods for the future’) lezingen en staan allerlei gave excursies naar Arnhemse wijken op het programma. Oftewel een dag in het teken van ‘de stad van dichtbij’.
Naderhand schrijf ik een CXO-nieuwsbrief over het onderwerp. Heb je tips voor waar ik naar moet kijken? Zeer welkom!
*Foto van Dag van de Stad 2022