In deze inspiratie-nieuwsbrief een verkenning van hoe we constructief kunnen leren van ‘wat werkt’. Met onder meer: wetenschappelijk onderzoek naar succesvol overheidshandelen, voorbeelden van stapsgewijs vooruitkomen in de praktijk en een oproep voor een lerende mentaliteit in ons openbaar bestuur.
‘Life is what happens while you make other plans’. Die wijsheid van John Lennon bleek even van toepassing op mijn CXO-werk. Al in september wilde ik jullie een nieuwsbrief sturen over het onderwerp ‘leren van wat werkt’. Maar ja.. toen kreeg het gezin corona, en lag de focus een periode op héél andere dingen..
Ondertussen raakte ik ook verwikkeld in een andere activiteit: tijdens de Dag van de Stad mocht ik de spiksplinternieuwe rol van CXO introduceren aan een groot publiek, en verkende ik samen met iedereen de vraag: hoe kunnen we wederkerigheid terugvinden in onze publieke samenwerkingen? Het werd een bonte reis langs koikarpers, autoluwe straten en grootse publieke prestaties. Voor wie geïnteresseerd is, het is hier online terug te kijken.
Maar nu dan toch naar het onderwerp ‘leren van wat werkt’. Juist in de afgelopen maanden bleek dit thema relevant. De stikstofcrisis, de asielcrisis, de parlementaire enquête naar de gaswinnings-problematiek in Groningen - volg het nieuws en je komt al snel tot de conclusie dat de overheid vaak het tegenovergestelde doet van ‘wat werkt’, en daar bovenop lang niet altijd ‘leert’.
Mijn exploratie van de afgelopen periode bevestigde echter dat deze blik niet helemaal volledig is. We hebben een wetenschappelijke aangetoonde ‘negativiteitsbias’, zo hoorde ik bestuurskunde-professor Paul ‘t Hart uitleggen tijdens een bijeenkomst van de Staat van de Uitvoering. In ons persoonlijk leven, in maatschappelijke discussies: overal hebben we de neiging om meer aandacht te geven aan wat er niet goed gaat, dan aan wat er wel goed gaat.
Neem de illustratieve publicatie ‘Leren van en door Rapporten’ van de NSOB. Hierin nemen NSOB-onderzoekers de praktijk van Rotterdamse Rekenkameronderzoeken en raadsenquetes onder de loep. Wat ze achterhalen? Dat dit soort onderzoek vooral wordt uitgevoerd naar projecten en programma’s binnen de gemeente die niet goed zijn gegaan (terwijl er tal van voorbeelden zijn die wél goed verlopen). Daarnaast constateren de onderzoekers dat de negatieve focus vaak een beperkt leereffect oproept: “Er wordt wel geleerd, maar dat leren is vaak gericht op zelfbescherming en het vermijden van blaam.”
Wat als we dat anders zouden doen? Wat als we (ook) zouden focussen op wat er wél werkt? In 2020 publiceerden onderzoekers Jan-Kees Helderman (Radboud), Jonathan Zeitlin (UvA) en Charles Sabel (Colombia University) een onderzoek dat een interessant voorbeeld geeft: een studie naar het succesvolle Utrechtse Jeugdzorgstelsel.
De decentralisatie van de Jeugdzorg is de afgelopen jaren veelvuldig in de aandacht gekomen als een probleemdossier - lange wachtlijsten, grote geldtekorten en gemeenten die worstelen met het verbeteren van de situatie. In Utrecht lukt het volgens de onderzoekers echter wél, en in hun onderzoek gaan zij op zoek naar de bronnen van deze succesvolle transformatie: wat doen ze in Utrecht waardoor het goed werkt?
De bevindingen van het onderzoek gaan voor nu te veel de diepte in (hier is het rapport en hier een samenvattend artikel op de website van Binnenlands Bestuur), maar het onderzoek maakt een belangrijk overkoepelend punt: komen we wel verder als we alleen benoemen wat er fout gaat? Is er niet ook zicht nodig op wat er wél mogelijk is?
Negatief leren is als “veranderen zonder kompas: wel weten waar je van weg wilt, maar niet scherp hebben waar je precies naartoe wilt en ook daadwerkelijk kunt bewegen.”
Dat stelden Utrechtse onderzoekers (onder wie Paul ‘Hart) die onlangs startten met het onderzoeksprogramma ‘Zo kan het dus ook’. Hierin identificeren en analyseren zij op systematische wijze meerdere succesverhalen uit de Nederlandse praktijk van beleid en uitvoering. Want wat kunnen we leren van die gevallen? Zijn er bepaalde inzichten te distilleren die ook toepasbaar zijn voor andere situaties?
Het programma staat nog aan het begin, maar ik ga het in ieder geval met interesse volgen. (Zie hier voor een eerste samenvatting).
Negatief leren is als "veranderen zonder kompas: wel weten waar je van weg wilt, maar niet scherp hebben waar je precies naartoe wilt en ook daadwerkelijk kunt bewegen.” Mirko Noordegraaf, Paul 't Hart & Erik-Jan van Dorp
Tot dusver gaat dit verhaal vooral over onderzoek. Maar het is natuurlijk één ding om iets te weten, en een tweede om iets te doen. Dat brengt me op de vraag: hoe kunnen we het positieve leren aanpakken in de praktijk?
Een inspirerend voorbeeld vond ik in het Bouwdepot: een alternatieve manier om thuisloze jongeren effectief te helpen.
In Nederland vallen thuisloze jongeren van 18 tot 21 jaar tussen de wal en het schip van ons overheidssysteem: vanaf 18 vallen ze niet meer onder de Jeugdzorg, maar tot 21 kunnen ze maar een kleine uitkering ontvangen van 256 euro per maand. (De overheid gaat namelijk uit van de financiële steun van ouders, maar dat is precies wat er in het geval van deze jongeren vaak ontbreekt.) Het gevolg is dat de thuisloze jongeren zich veelal in de schulden steken en daarmee nog dieper in de problemen komen.
Hoe ga je van zo’n problematische situatie naar een situatie die wél werkt? Bij het Bouwdepot krijgen jongeren een jaar lang extra inkomen, zodat ze in rust kunnen bouwen aan hun toekomst. Ik sprak hierover met Manon van Hoeckel, de sociaal ontwerper achter het initiatief. Haar verhaal geeft inzicht in een ware experimentele en lerende aanpak: samen met Stichting Zwerfjongeren Nederland, gemeenten, wetenschap en creatieven ontwikkelt en verspreidt zij, stap voor stap, een nieuwe oplossing voor deze doelgroep. Hier lees je mijn hele interview met van Hoeckel.
Toch hoef je niet letterlijk een experiment te starten om wel experimenterend en lerend te werk te gaan. Dit wordt mooi geïllustreerd door Erik Gerritsen, voormalig Secretaris-Generaal van het Ministerie van VWS en tegenwoordig bestuurder bij woningcorporatie Ymere. In dit interview vertelt hij over het belang van uitproberen: “Ik vergelijk mijn aanpak wel eens met het toedienen van een cocktail van antibiotica. Je weet niet precies welke aanslaat, dus je geeft maar gewoon een heel rijtje. Zo doe ik het ook bij onze opgaven: je zet tien, twaalf interventies in op allerlei niveaus en kijkt wat werkt.”
Gerritsen biedt ook een tweede inzicht. Als iets blijkt te werken, zo stelt hij, dan kun je nog niet verwachten dat het zomaar overal gebeurt. Best practices moet je niet ‘uitrollen’ maar ‘inrollen’: “Inrollen betekent dat elke nieuwe groep mensen weer, weliswaar geïnspireerd door een beste praktijk, toch opnieuw door een eigen leerproces moet. Zodat het in de haarvaten van je organisatie of netwerk van organisaties gaat zitten.”
“Inrollen betekent dat elke nieuwe groep mensen weer, weliswaar geïnspireerd door een beste praktijk, toch opnieuw door een eigen leerproces moet.” Erik Gerritsen
Dit vraagt natuurlijk allemaal wel veel, juist voor mensen in de praktijk. Naast je werkzaamheden uitvoeren, óók nog standaard leren? Hoe organiseer je de tijd en reflectieve ruimte? En hoe zorg je dat het proces voldoende rijk is, met alle relevante perspectieven aan bod?
De sleutel ligt in het samen doen. Neem het eerdere voorbeeld van het Bouwdepot, waarin zowel sociaal ontwerp als wetenschappelijk onderzoek een essentiële rol speelt in experimenteer- en leerproces. Dat experimenteren en leren wordt ook samen met allerlei betrokkenen gedaan: de thuisloze jongeren die het inkomen ontvangen, gemeenteambtenaren, bestuurders, jeugdbegeleiders, en ga zo maar door.
Ook in de meer mainstream beleids- en onderzoekswereld vinden we allerlei interessante voorbeelden van samenwerking ten behoeve van leren. Zoals het Planbureau voor de Leefomgeving dat steeds vaker werkt met ‘lerende evaluaties’. In dit type beleidsevaluatie beoordelen onderzoekers beleid niet zelfstandig en achteraf, maar gaan ze een gezamenlijk leerproces aan met de betrokken beleidsmakers. Samen onderzoeken ze gaandeweg in een lopend beleidsprogramma wat de aard is van een bepaalde problematiek en om welke aanpak dat vraagt - met leren en tussentijds bijsturen als doel.
Kortom, er zijn heel wat mogelijkheden om te ‘leren van wat werkt’. Toch doen we het nog lang niet altijd. Wat houdt ons tegen?
De ‘negativiteitsbias’ waarmee ik deze inspiratiebrief begon, is - denk ik - een belangrijke factor. In de politiek, het bestuur, de media - en misschien dus in ieder van onszelf - zit een neiging om kritisch te zijn op wat niet goed gaat.
En daarachter schuilt wellicht nog iets: een wens van controle en beheersbaarheid. Want, tuurlijk, wat zou het mooi zijn als zaken precies zo zouden uitpakken zoals wij ze met elkaar democratisch besluiten en vervolgens uitwerken in beleid. Wat zou het mooi zijn als we problemen voor 100% kunnen verhelpen, zonder onoplosbaarheden, neveneffecten en nieuw opdoemende problemen. Maar de realiteit is weerbarstiger.
Daarom is er - naast de vele voorbeelden die laten zien dat ‘leren van wat werkt’ wel degelijk kan - vooral ook een nieuwe mentaliteit nodig: eentje die het belang van leren centraal stelt. Ik laat het verwoorden door John Dewey, die als beroemde filosoof van het Pragmatisme (ook wel de filosofie van ‘wat werkt’) een stille inspiratiebron vormde voor deze nieuwsbrief:
“The most important attitude that can be formed is that of desire to go on learning.” John Dewey
In de volgende nieuwsbrief verken ik de andere kant van de medaille: het falen. Leren kan niet zonder het maken van fouten, maar is daar wel voldoende ruimte voor? Hoe kunnen we falen productief maken, voorbij alleen de focus op afrekening? Ideeën, tips en persoonlijke verhalen zijn weer zeer welkom! Mail naar suzanne@chiefexplorationofficer.nl.
Het is, zeker sinds de toeslagenaffaire, een veel gehoord verwijt: de overheid is hiërarchisch, bureaucratisch en heeft onvoldoende oog voor de menselijke maat. Hoe kunnen overheidsorganisaties zich zo organiseren dat ze leren van individuele feedback zonder het collectieve belang uit het oog te verliezen?
Als 25-jarige ging ik bij de overheid aan de slag. Bij de Dienst Uitvoering Onderwijs werkte ik aan een website over het nieuwe leenstelsel. Ik zal eerlijk zijn: het eerste jaar duizelde het me. Zoveel afdelingen, allerlei mensen die ergens ook bij betrokken moesten worden. Alles leek zo opgeknipt in kleine stukjes; hoe kreeg ik ooit overzicht waar ik mee bezig was?
Dat overzicht kreeg ik pas toen ik binnen DUO een nieuwe functie kreeg. Als gebruiksonderzoeker bezocht ik scholen en ging met studenten in gesprek. Ineens viel bij mij het kwartje. “Oooh, omdat een school zo met studenten omgaat, hebben wij afdeling X om hen te helpen met de bijbehorende administratie.” Doordat ik zag hoe onze dienstverlening in de praktijk uitwerkte in de leefwereld van onze ‘klanten’, begon ik het systeem en de logica in mijn eigen organisatie veel beter te begrijpen. Ik kreeg begrip en waardering voor wat ik eerst vooral als 'bureaucratie' had beschouwd.
Ik ben inmiddels 35, ‘een ouwe ambtenaar’ volgens mijn man, en die spanning tussen de systeemwereld en de leefwereld heb ik de laatste tien jaar vanuit verschillende invalshoeken onderzocht. Ik schrijf erover op mijn blog klipklaar.nl en interview collega’s over hoe zij met die spanning omgaan (debegripvolleambtenaar.nl). Vorig jaar begon ik met een promotieonderzoek aan de TU Delft waarin ik samen met publieke dienstverleners onderzoek hoe we publieke diensten kunnen realiseren die goed zijn voor mensen en hoe de daarvoor verantwoordelijke instanties moeten veranderen.
Het landschap van de publieke dienstverlening
Om die hoe-vraag te kunnen beantwoorden, moeten we eerst begrijpen waar het over gaat. Ik ben visueel ingesteld, dus ik teken het graag.
Je ziet twee assen. Boven de kant van de systeemwereld en onder de kant van de leefwereld. Rechts het individu en links het collectief. Als je inzoomt op je scherm kun je zien hoe (linksboven) de politiek en de volksvertegenwoordiging samen collectieve waarden vertalen naar beleid wat uiteindelijk (rechtsboven), meestal via computersystemen, bij de burger komt. Die burger is niet alleen, die maakt van alles mee en heeft anderen om zich heen (rechtsonder). Die roert zich ook op sociale media en is weer deel van het collectief (linksonder). Op mijn blog lees je hoe ik tot deze indeling ben gekomen.
Hoe ik het nu vertel, is het net alsof het allemaal met de klok mee gaat. Zo gaat het ook vaak in de praktijk. Dat is zonde. In de literatuur over goede dienstverlening vind je allerlei richtlijnen hoe organisaties zichzelf van ‘buiten naar binnen’ moeten managen. Naar de klant luisteren. Customer feedback. Menselijke maat!
Tegen de wijzers van de klok in dus. Niet voor niets snapte ik pas ‘het waarom’ toen ik in mijn baan bij DUO die feedback op ging zoeken. Daardoor werd het helder voor mij hoe studenten de studielening ervaren en konden we bedenken hoe we onze dienstverlening konden optimaliseren.
Maar als je alléén luistert naar individuele feedback, mis je ook wat.
Twee buitenkanten
Er is vaak kritiek op de hiërarchische top-downcultuur bij de overheid. Maar deze cultuur geeft ook uitdrukking aan onze democratische, collectieve waarden. In de democratisch gekozen Tweede Kamer en gemeenteraden kiest de meerderheid met oog voor de minderheid hoe we samen willen leven. De aan de democratisch gekozen ‘top’ gemaakte afspraken worden door ambtelijke organisaties vertaald naar de praktijk in de vorm van diensten, subsidies, regels, wetten, rechten en plichten.
De organisatie die van ‘buiten naar binnen moet managen’ blijkt ineens twee buitenkanten te hebben, ieder met hun eigen communicatiestromen. Dit leidt in het begin uiteraard tot chaos in organisaties, net als wanneer zout en zoet water met elkaar proberen te mengen. Dit is precies de spanning waar we mee om moeten leren gaan!
De komende tijd moeten we uitzoeken wat onze beleidsuitvoerende organisaties en andere publieke dienstverleners hiervoor nodig hebben. Ik doe een voorzet: niet alleen oog voor het individu, maar ook een herwaardering voor de politiek. En wat we ook goed kunnen gebruiken zijn ambtenaren die kalm en scherp kunnen navigeren met die twee buitenkanten in hun kielzog.
💡Je kunt mijn onderzoek volgen:
📬 Inschrijven?
Wil je deze berichten direct in je mailbox ontvangen? Schrijf je dan via onderstaande knop in voor de CXO inspiratie-nieuwsbrief.
Toen Suzanne Potjer me vroeg als gastauteur voor deze nieuwsbrief hadden we gelijk veel inspiratie. We delen sinds onze studietijd een fascinatie voor het openbaar bestuur en werken daar vanuit verschillende invalshoeken aan: Suzanne ‘van buiten naar binnen’ als Chief Exploration Officer en ik ‘van binnen naar buiten’ als innovation officer bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en als promovendus op het gebied van transformatieve overheid. Suzanne is expert in hoe experimenteel bestuur ‘van onder op’ voor inspiratie, activatie en verspreiding kan zorgen. Terwijl ik kijk wat de rol van het ministerie bij innovatie en transities is en wat top-down bedacht wordt bij het werken aan transities.
Van nature voorzichtig
Elke dag lees je in de krant over de grote transities waar we als samenleving voor staan, bijvoorbeeld op het gebied van landbouw, energie, mobiliteit en klimaat. Transities vragen om systeemverandering, om een wezenlijk andere manier van werken: je bouwt op, maar ook af. Dit zorgt voor chaos en onzekerheid en daar moet je mee om leren gaan. Ik merk dat ambtenaren dit in de praktijk best lastig vinden. Dat is eigenlijk niet zo gek, want dit vraagt om een andere benadering en aanpak dan ze (om goede redenen) gewend zijn.
Ambtenaren hebben nieuwe uitgangspunten nodig om hun werk aan transities te legitimeren.
Welke drempels ervaren ambtenaren bij het werken aan transities? Dit vraagt allereerst om een kort karakterschets van “de” ambtenaar. Ambtenaren zijn niet democratisch gekozen, maar ze werken met belastinggeld onder de politieke verantwoordelijkheid van een minister, gedeputeerde of wethouder. De bewindspersoon is verantwoordelijk voor het handelen van diens ambtenaren. Dit brengt een bijzondere verantwoordelijkheid met zich mee die de ambtenarij van nature behoudend en voorzichtig maakt uit vrees de bewindspersoon te beschadigen. Vanuit bestuurlijke tradities zien we hierbij drie belangrijke principes waarmee ambtenaren hun handelen legitimeren:
Deze uitgangspunten wringen met wat transities vragen, want:
Dit betekent dat ambtenaren andere, nieuwe uitgangspunten nodig hebben om hun werk aan transities te kunnen legitimeren. Transitiewetenschappers hebben het werk dat hiervoor nodig is samengevat in vijf zogenoemde transitietaken:
De twee transitietaken die ambtenaren in de praktijk het lastigst vinden, nummer 1 en 4, licht ik graag nader toe.
Vrijblijvend
Allereerst nummer 1; het formuleren van een stip op de horizon. Denk hierbij aan het gewenste toekomstbeeld voor over vijftien of twintig jaar. Dat lijkt ver weg, maar dat toekomstbeeld biedt juist de mogelijkheid om een werkwijze fundamenteel te veranderen in plaats van met ad-hoc-maatregelen achter de muziek aan te blijven lopen.
Denken ambtenaren vandaag de dag dan nog niet na over de toekomst? Zeker wel, hier wordt op ministeries, provinciehuizen en gemeentekantoren volop op gestudeerd en over gebrainstormd. In de praktijk blijft het echter te vaak bij vrijblijvende verkenningen. Het is echter belangrijk om deze te vertalen naar de korte en middellange termijn: wat gaan we anders doen om het gewenste einddoel te bereiken?
Harde consequenties formuleren maakt het echter al snel politiek en werken zonder politieke rugdekking willen ambtenaren vermijden. Bovendien: hoe ambitieuzer de plannen, hoe lastiger het is om er draagvlak voor te vinden. Terwijl dat is wat ambtenaren gewend zijn te doen. In de gevallen waarin ze wel duidelijke keuzes voorleggen, zijn ze afhankelijk van wat hun politieke bazen erover beslissen. Want ambtenaren zijn loyaal en zullen niet op eigen houtje opereren.
Werken aan een transitie betekent bovendien omgaan met onzekerheid, omdat de toekomst en het effect van transities op die toekomst nooit precies te voorspellen zijn. Ambtenaren zijn geneigd om die onzekerheden eerder te behandelen als een risico dan als een kans. En risico’s beperken ze liever.
Afbouw hoort erbij
Dan transitietaak 4: bouw af wat niet duurzaam is. De overheid doet drie dingen: onderhouden wat goed is, ontwikkelen wat nodig is, en afbouwen wat niet duurzaam is. Het lijkt soms alsof 95 procent van de energie in het eerste gaat zitten, het onderhouden. Vervolgens een paar procent in innovatie, en nauwelijks wat in afbouw. Om de gestelde doelen te halen moet die balans beter, want juist het terugschroeven van niet-duurzame praktijken geeft ruimte voor vernieuwende, duurzame alternatieven.
💡Tips
Voor wie meer wil lezen over werken aan transities:
Rik Braams is innovation officer bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en promovendus aan het Copernicus Institute of Sustainable Development van de Universiteit Utrecht. Zijn proefschrift Transformative government verschijnt in november 2023. In september 2023 komt het publieksmagazine De transformatieve overheid uit.
📬 Inschrijven?
Wil je deze berichten direct in je mailbox ontvangen? Schrijf je dan via onderstaande knop in voor de CXO inspiratie-nieuwsbrief. Voor de volgende editie klimt gastauteur Maike Klip in de pen. Zij doet onderzoek naar de vraag: hoe kan de overheid dienstverlening ontwerpen die goed is voor mensen?
Super nieuws: in de zomerperiode zullen Rik Braams en Maike Klip ieder een CXO nieuwsbrief schrijven. Braams en Klip gelden beiden als inspirerende overheidsvernieuwers van binnenuit. Als ambtenaar én onderzoeker bieden ze een prikkelende blik op de overheid, gegrond in hun ervaringen in de praktijk.
Benieuwd naar hun verhaal? Meld je aan voor de nieuwsbrief en/of houd je inbox in de gaten! 📬
Rik Braams is innovation officer bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Daarvan uit is hij gedetacheerd bij het Copernicus Institute of Sustainable Development. Zijn PhD-onderzoek, onder begeleiding van prof. Marko Hekkert, prof. Albert Meijer en dr. Joeri Wesseling gaat over hoe ministeries kunnen werken met transities.
Maike Klip (TU Delft) doet promotieonderzoek samen met publieke dienstverleners naar overheidsdiensten die goed zijn voor mensen. Dit doet ze open, op haar blog klipklaar.nl. Ze heeft als (service) design researcher gewerkt bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, het ministerie van Volksgezondheid en de Nationale ombudsman.
(Foto Maike Klip door Wouter le Duc)